EU-lagstiftning överimplementeras inte – utan underimplementeras

Debatten om överimplementering av EU-lagstiftning i Sverige har pågått i flera år, i bland annat olika riksdagsmotioner – och i debattartiklar publicerade i den här tidningen. Politiker och näringslivsföreträdare hävdar att Sverige ofta går för långt i att införliva EU-direktiv, vilket resulterar i en överdriven anpassning som går utöver vad som krävs.

Men vad betyder egentligen överimplementering, och är kritiken befogad?

Framgår inte i debatten 

Överimplementering, som begreppet antyder, skulle innebära att Sverige ställer strängare krav vid genomförande av EU:s lagstiftning än vad som krävs. Det handlar alltså om direktiv, eftersom det är den typen av EU-rättsakt som kräver implementering. Direktiv innehåller ofta bestämmelser av minimikaraktär, de etablerar krav som medlemsstaterna måste uppfylla men ger också medlemsstaterna en rätt att fastställa högre krav än de som ställs i direktivet.

I det avseendet tenderar regeringen att genomföra vissa direktiv på en högre nivå och vissa på en lägre nivå än vad som krävs. 

Vissa direktiv innehåller också maximal harmonisering, då har inte medlemsstaterna någon rätt att fastställa högre krav än de som ställs i direktivet. Frågan om överimplementering kan därmed bara röra direktiv av minimikaraktär vilket inte framgått i debatten.

Syftet med direktiv är att binda medlemsstaterna till de EU-politiska mål som måste uppnås, men överlämnar till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångsätt för hur det ska gå till. Därmed är det också en viktig del av vår demokratiska ordning att EU direktiv kan implementeras utifrån den svenska lagstiftarens politiska ambitioner och vilja, så länge man säkerställer att direktivets syfte och ändamål uppnås.

Det är också viktigt att påminna om att EU direktiv ofta innehåller minimikrav på grund av att flera medlemsstater redan ställer högre krav, minimibestämmelser ska därmed ses som en uppmuntran och möjlighet för medlemsstaterna att gå längre, snarare än att de utgör taket för politiska ambitioner på det aktuella området. Race to the top i stället för race to the bottom.

Saknar vetenskaplig grund 

Dessutom saknar påståendet om en generell svensk överimplementering saklig och vetenskaplig grund. I det avseendet tenderar regeringen att genomföra vissa direktiv på en högre nivå och vissa på en lägre nivå än vad som krävs. Vi kan konstatera, utifrån EU-kommissionens data över svenska överträdelser, att det finns flera direktiv där Sverige inte lever upp till de minimikrav som ställs.

Som vi belyste i vår rapport När Sverige bryter mot EU:s lagstiftning, så har Sverige haft stora problem med att korrekt genomföra direktiv på till exempel miljöområdet och migrationsområdet. Ytterligare exempel på allvarliga brister i den svenska implementeringen av EU-rätten är att Sverige i snitt tar 14 år på sig att ändra nationell lagstiftning efter en dom från EU-domstolen (se Single Market Scoreboard). Det finns inget vedertaget begrepp för detta fenomen i den svenska debatten, vi skulle därför vilja introducera ”underimplementering”, dvs. att det svenska genomförandet inte lever upp till de minimikrav som fastställs i ett direktiv.

Den 27 maj presenterade Ebba Busch, Sveriges energi- och näringsminister, ett implementeringsråd och ett förenklingsråd, delvis till följd av de påstådda överimplementeringarna. Råden ska bland annat ta fram analyser av hur EU-lagstiftning har implementerats i Sverige och ge rekommendationer till hur nya direktiv ska genomföras. Vi välkomnar regeringens initiativ att inrätta implementeringsrådet för ett bättre genomförande av EU-lagstiftning men vi anser att rådet i första hand bör fokusera på att åtgärda pågående underimplementering.

I det avseendet vill vi rikta följande rekommendationer till regeringen:

• Implementeringsrådets huvudsakliga uppdrag bör vara att säkerställa efterlevnad av EU-rätten och att den befintliga lagstiftningen genomförs korrekt. Det är avgörande att Sverige uppfyller sina förpliktelser som medlemsstat och implementeringsrådet bör därför prioritera att säkerställa att Sveriges lagstiftning åtminstone lever upp till EU-direktivens minimikrav
• Regeringen bör betrakta rätten att gå utöver minikrav i direktiv som en möjlighet för att anpassa EU-lagstiftning till svenska förutsättningar och intressen. Att utgå från dikotomin om att överimplementering per se är fel begränsar regeringens handlingsfrihet och rubbar maktbalansen mellan Sverige och EU.
• Avslutningsvis är det viktigt att understryka att debatten om överimplementering är vilseledande eftersom den skapar en felaktig bild av att Sverige som medlemsstat bara är mottagare av europeisk lagstiftning och inte är med och utformar den. Sveriges förmåga att konkurrera bör inte byggas på att vi så långt som möjligt begränsar effekten av EU:s gemensamma politik och lagstiftningen. I stället bör Sverige öka engagemanget i EU för att bidra till politik som gynnar både svenska och europeiska intressen. I det avseendet kan implementeringsrådet vara en utmärkt funktion för att, genom inkludering av berörda aktörer från civilsamhälle och näringsliv, fatta välgrundade beslut i den svenska EU-politiken.