Korvstoppning, aktivitetsersättning och vad som är smidigt för en regering

Styrning är svåra saker. I synnerhet om man är en regering. Det är en av flera slutsatser man kan dra av en rapport som nyligen publicerades av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). Huvudresultaten av granskningen presenterades i en debattartikel här på Altinget häromdagen.

På besök i korvstoppningsfabriken

Bakgrunden är att ISF fått i uppdrag av regeringen att analysera varför beviljandegraden när det gäller aktivitetsersättningen varierat mycket mellan 2016 och 2018. Mellan 2016 och 2018 syntes nämligen en tydlig förändring i andelen avslag på ansökningar. Detta trots att inga egentliga förändringar i regelverket för stödet hade ägt rum.

Och när receptet är likadant, men korven blir annorlunda kan det ju vara dags för ett granskande besök i korvstoppningsfabriken...

Den främsta förklaringen som ISF:s granskning finner är att det har skett en förändring i hur Försäkringskassan handlägger ärenden om aktivitetsersättning och även i hur myndigheten tillämpar reglerna. Det i sin tur beror på tidigare interna kvalitetsgranskningar, som visat att utredningarna och bedömningarna som legat till grund för de tidigare besluten ofta haft brister. En intern uppskärpning finns därmed med i bilden och ISF tror att den förklarar en del av variationerna, men inte allt.

Regeringens styrning påverkade

Ligger det inte i sakens natur att hela vidden av ett bedömningsutrymme är okej att använda? Jo, rimligen.

Det finns alltså ytterligare skäl till att allt fler fick nej på sina ansökningar, och här noterar ISF att det finns en samvariation mellan de ökade avslagen och vilka signaler regeringen skickar i sin styrning.

Enkelt uttryckt: när regeringen uttrycker att det är ett problem att antalet unga med aktivitetsersättning ökar, så kommer myndigheten som ansvarar för frågan snappa upp detta. Och när regeringen i sin styrning riktar ljuset mot de delar i myndighetsuppdraget som rör utredningar och bedömningar, så är det en signal som en gd förstår som att kvalitet och struktur kring detta bör stärkas.

Slutsats? Jo, regeringens styrning spelade alltså också roll för den uppstramning som senare syntes i andel avslag. Försäkringskassan, skriver ISF, använde "bedömningsutrymmet i regelverket på ett mer restriktivt sätt än tidigare".

Variationer = rättsosäkerhet?

ISF menar att det som framgår av rapporten är problematiskt. Inte för att inspektionen har någon särskild synpunkt på hur många som borde få avslag eller bifall på sina ansökningar, men för att variationer i sig är dåligt när strävan vad gäller myndighetsbeslut borde vara rättssäkerhet och förutsebarhet. Om likartade ansökningar får ja 2016, men nej 2018 föreligger inte förutsebarhet, oaktat vilken av dem som var mer "korrekt".

Samtidigt ekar ISF:s formulering om hur Försäkringskassan "använde bedömningsutrymmet mer restriktivt" kvar i bakhuvudet på mig. Ligger det inte i sakens natur att hela vidden av ett bedömningsutrymme är okej att använda? Jo, rimligen.

Om reglerna har ett bedömningsutrymme, betyder det att svaret på vissa ansökningar faktiskt kan vippa åt endera hållet, inom det givna utrymmet. Att alla ärenden inte är helt svartvita, att det finns flera faktorer som drar åt olika håll etcetera. Men, för en myndighet finns det likväl anledning att vara strukturerad och så noggrann som möjligt, man bör verkligen inte eftersträva större gråskalor än nödvändigt, inte minst av rättssäkerhetsskäl.

Den informella vägens smidighet

Men om man tänker att man är regering, så finns det ganska stora fördelar med att myndighetsstyrningen inte enbart kan ske genom ny lag. Att det faktiskt går att signalera ett fokusområde i ett regleringsbrev, att det går att lyfta en skenande kostnad som ett problem och sedermera notera att en gd – som gärna vill vara gd igen på en annan myndighet om fyra år – har lyssnat. Men lyssnat inom bedömningsutrymmet förstås!

Den här styrningen är inte oproblematisk. Den har en mer informell karaktär och den skapar, som ISF noterar en oförutsebarhet, i detta fall i en socialförsäkring.

Samtidigt tampas såväl utredare, regering och riksdagspolitiker i dessa dagar med att försöka hantera oönskade konsekvenser av och bitter oenighet kring sjukförsäkringsregler som ritades om för över tio år sedan. I jämförelse framstår en variation i andel avslag över två-tre år som ett under av smidighet, vad gäller styrning. Man kan förstå att regeringar ibland gärna går den vägen...