Stora utmaningar för migrationen i EU även framöver

Just genomförandet av den så kallade pakten är det som alla experter och EU-källor som Altinget pratat med pekar ut som den största utmaningen inom EU:s migrationspolitik när nästa mandatperiod nu står vid dörren.

– Mantrat kommer att vara implementering, implementering, implementering den kommande tiden, för att undvika den typ av systemiska brister som finns i det nuvarande ramverket. Ambitionen är att ha ett system som fungerar effektivt, för att undvika det förflutnas politiska spänningar, säger Alberto Horst Neidhardt.

Förtroende mellan länder?

Med de nya reformerna finns det en förväntan att reglerna kommer att efterlevas bättre än idag.

Detta är dock lättare sagt än gjort, påpekar Horst Neidhardt och konstaterar att det beror på flera olika faktorer. Den ekonomiska aspekten är en viktig del, det vill säga hur man effektivt kan mobilisera ekonomiska resurser för att genomföra de nya reglerna – och vilket ekonomiskt stöd länderna kan få från EU.

En annan nyckelfråga kommer även att vara förtroendet länderna mellan. För att systemet ska fungera behöver alla medlemsländer stå bakom och följa reglerna.

Mantrat kommer att vara implementering, implementering, implementering den kommande tiden.

Alberto Horst Neidhardt
Expert på migrationspolitik, tankesmedjan European Policy Centre

Det finns dock redan sprickor i sammanhållningen. När medlemsländerna i ministerrådet i maj formellt skulle anta pakten röstade Polen och Ungern emot och Slovakien och Tjeckien lade ner sina röster i protest mot den så kallade solidaritetsprincipen, att alla medlemsländer ska stötta de länder som tar emot flest migranter.

Paketet gick igenom ändå, men motståndet inom vissa länder är inte ett gott tecken, enligt Philippe de Bruycker, professor vid Université Libre de Bruxelles och specialiserad på EU:s migrations- och asylrätt.

”Det verkar som om pakten inte har lyckats återuppbygga förtroendet hos medlemsstaterna i Visegradgruppen. Det återstår att se om detta kommer att leda till att de hindrar genomförandet av solidaritetsmekanismen i framtiden”, konstaterar han i en analys av pakten.

Om reglerna brister systematiskt eller om de skapar en ännu tyngre börda för medlemsländerna vid EU:s yttre gräns, kan det återigen leda till svåra samtal, tror Alberto Horst Neidhardt på EPC.

– Det är därför hela samtalet om implementering är så viktigt för tillfället, eftersom alla dessa små steg framåt inte automatiskt kommer att leda till någon betydande förändring. Vi kanske istället får se fyra steg tillbaka om den här typen av politiska spänningar inte löses i framtiden.

Parlamentets roll begränsad

För EU-parlamentets del är implementeringsfasen något som man har en väldigt begränsad roll i.

Efter en mandatperiod där parlamentet – på pappret – har haft ganska mycket att säga till om genom att vara medlagstiftande vad gäller att besluta om unionens gemensamma asylpolitik, väntar nämligen en mandatperiod där deras inflytande kommer vara mer begränsad.

Det kommer att vara regeringarna i huvudstäderna och rådet som driver samtalet snarare än Europaparlamentet.

Alberto Horst Neidhardt
Expert på migrationspolitik, tankesmedjan European Policy Centre

– Min förväntning är att vi kommer att se en fortsatt förskjutning mot länderna när det kommer till inflytande över migrations- och asylpolitiken under nästa mandatperiod. Det kommer att vara regeringarna i huvudstäderna och rådet som driver samtalet snarare än Europaparlamentet, säger Alberto Horst Neidhardt på tankesmedjan EPC.

Den roll parlamentet kan spela i nästa fas av asylpakten är framför allt att vara en blåslampa på kommissionen och medlemsländerna för att se till att det som de kämpade för att få med i förhandlingarna – exempelvis respekt för mänskliga rättigheter – faktiskt respekteras.

Hur aktivt parlamentet kommer vara i den här rollen kan dock avgöras av vilket parlament vi får se efter valet. Om ytterhögern vinner mark, vilket mycket tyder på, är det troligt att parlamentet kommer inta en mindre aktiv roll i just dessa frågor.

De ukrainska flyktingarnas framtid?

Den andra stora frågan på EU:s dagordning inom migrationen – som har hamnat lite i skymundan när medlemsländerna och parlamentet fokuserat på reformerna av asylsystemet – är Ukraina och framtiden för de miljoner ukrainska flyktingarna som tagit sig till unionen.

– Eftersom det tillfälliga skyddet formellt kommer att upphöra i början av 2025, är det hög tid för beslutsfattare att fatta ett gemensamt beslut om hur de ska gå vidare med den här frågan efter 2025, eftersom förväntningarna är att kriget tyvärr inte kommer att ta slut den närmsta tiden, säger Alberto Horst Neidhardt på EPC.

Skyddet för de ukrainska flyktingarna har varit en fråga som det har varit stor enighet kring i unionen – men i takt med att kriget drar ut på tiden är det oklart hur den här enigheten kommer att utvecklas.

Parlamentet har inte heller här någon formell roll i processen kring att förlänga skyddet för ukrainarna. Skulle man däremot komma till en punkt att man behöver ändra på direktivet för att kunna förlänga skyddet kommer parlamentet att behöva involveras.

Fler kritiserade migrationsavtal?

En av unionens stora prioriteringar inom migrationsområdet de kommande åren kommer annars att vara samarbete med länder utanför unionens gränser. Här handlar det om att stävja irreguljär migration till EU genom att bekämpa smugglare och se till att migranter inte ger sig av mot EU. Det handlar också om att förmå länder att återta sina medborgare som fått avslag på sin asylansökan till unionen eller som befinner sig i EU irreguljärt.

EU:s ökade fokus på migration syns bland annat i unionens biståndspolitik och i viseringspolitik. Men under det senaste året har det även resulterat i konkreta migrationsavtal med specifika länder.

De samarbetsavtal om migration som EU-kommissionen slutit med länder som Tunisien och Mauretanien förväntas framöver fördjupas och utökas till andra länder.

Medan avtalen motiveras som nödvändiga för EU för att få kontroll över migrationen har de också fått stark kritik, både från människorättsorganisationer och inifrån EU-parlamentet, som anser att EU genom avtalen blundar för kränkningar av migranternas mänskliga rättigheter och ger stöd och legitimitet till tvivelaktiga regimer. Samtidigt som avtalet med Tunisien slöts kom rapporter om hur landet dumpade 2 000 migranter i öknen för att dö.

Parlamentet kringgått

Avtalen har även kritiserats för det sätt som de har ingåtts. I stället för att ta formen av internationella, lagligt bindande avtal där parlamentet skulle ha en granskande roll, har samarbetet ingåtts i form av gemensamma uttalanden eller samförståndsavtal.

Parlamentet har rundats genom andra former av informella avtal. Det är medvetet, man ville inte att parlamentet också skulle lägga sig i dem. 

Bernd Parusel
Expert på EU:s migrationspolitik, Sieps

– När det gäller lagstiftning inom migration och asyl är det ju egentligen medbestämmande som gäller [det vill säga medlemsländerna i rådet och parlamentet bestämmer tillsammans, reds anm]. Men det rundas här genom andra former av informella avtal, säger Bernd Parusel, expert på EU:s migrationspolitik på Svenska institutet för europapolitska studier, Sieps.

– Så där har inte parlamentet haft en formell roll. Det var ju medvetet också, man ville inte att parlamentet också skulle lägga sig i dem.

Parlamentet har därför ingen formell makt att påverka dessa avtal framöver, om de antar samma informella form. Därmed inte sagt att parlamentarikerna tyst kommer acceptera detta.

– Det är ju en fråga som parlamentarikerna kommer att ha synpunkter på och som kommer att diskuteras. Parlamentet kan bland annat ställa kritiska frågor till kommissionen och rådet och bilda opinion, säger Bernd Parusel.

Utlokalisering av asylsökande?

En fråga som seglat upp den senaste tiden och som nämns allt flitigare i kampanjen inför EU-valet, både i Sverige och på europeisk nivå, är utlokalisering av asylsökande till länder utanför EU. Det som kommit att kallas Rwanda-modellen, efter att Storbritannien lanserat idén om att skicka asylsökande i landet till Rwanda för att få sin asylansökan prövad där, har förespråkats av bland andra Danmark.

Det finns ingen täckning för det här i existerande EU-lagstiftning. Inte heller den nyss klubbade och omfattande asylpakten nämner den här möjligheten  – och idén döms ut av både experter och politiker som orealistisk då länder utanför EU helt enkelt inte ser något intresse för att ta emot asylsökande till EU.

Ändå har frågan letat sig in i valmanifest både hos svenska partier (SD och KD) och på europeisk nivå (EPP, som Moderaterna och Kristdemokraterna tillhör, liksom EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyens tyska parti CDU).

Skulle opinionen blåsa åt det hållet, att EU-kommissionen trots allt skulle lägga fram ett lagförslag om detta, så skulle parlamentet ha sin plats runt förhandlingsbordet.

Mer inflytande kring laglig migration

Det finns dock konkreta migrationsfrågor där parlamentarikerna kommer ha ett direkt inflytande den kommande mandatperioden.

När Ylva Johansson lade fram den så kallade migrationspakten 2020, ingick även förslag kring hur EU ska öka den lagliga migrationen till EU. Ett förslag om en talangreserv, EU Talent Pool, som ska förbättra EU:s möjligheter att locka kompetens och talanger från länder utanför unionen till bristyrken på EU, ligger på bordet. Förhandlingarna förväntas dra igång efter valet.

Förhandlingar har även inletts om en revidering av det så kallade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, ett existerande direktiv som anger reglerna för att en person som kommit till EU på ett tillstånd och vistats i fem år ska anses vara varaktigt bosatt. 

Begränsad makt över pengarna

En ytterligare chans för parlamentet att eventuellt påverka de kommande årens migrationspolitik kommer också när EU:s nästa långtidsbudget ska klubbas. Budgeten sträcker sig över sju år och den nuvarande löper ut 2027.

Den fleråriga budgeten beslutas av medlemsländerna i rådet. Parlamentet har ingen möjlighet att ändra i kommissionens förslag. Däremot måste parlamentet ge sitt samtycke – eller ej – till budgeten när den är färdig.

Där kan parlamentet ändå signalera vad för slags politik man är villig att ge grönt ljus till.

Återigen, vilka signaler som parlamentet kommer att sända kring detta avgörs vid valurnorna den 9 juni.