Skogsstyrelsens analys är alltför grund

Gabriel Michanek, professor emeritus i miljörätt vid Uppsala universitet
Jonas Sandström, miljöanalysspecialist vid SLU Artdatabanken
Jan Darpö, professor emeritus i miljörätt vid Uppsala universitet

Skogsstyrelsen gjorde i mitten av februari ett utspel om artskyddet i skogen där man påstod att det svenska genomförandet av EU:s två naturvårdsdirektiv medfört att vi har fått ett skydd av enstaka individer av vardagliga fåglar, ett ”bofinksskydd”. Reaktionerna från näringens organisationer blev omedelbara och mycket starka med tal om orimliga krav och ruin för de enskilda skogsbrukarna. Vår uppfattning är att EU-rätten visserligen inte är tydligt utformad, men att den svenska debatten är för onyanserad och delvis osaklig. Vi vill därför göra några klarlägganden.

En alltför grund analys

De svenska reglerna i artskyddsförordningen bygger på två direktiv, fågeldirektivet från 1979 samt art- och habitatdirektivet från 1992. Fågeldirektivet gäller alla vilda fåglar, medan art- och habitatdirektivet endast utpekade arter. Båda direktiven innehåller förbud mot att avsiktligt döda arter, förstöra bon och ägg samt att störa arterna. Art- och habitatdirektivet innehåller därutöver ett förbud mot att skada parningsplatser eller rastplatser (”livsmiljöer”). Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av något av förbuden kan man söka dispens. Det svenska genomförandet av direktiven finns i artskyddsförordningen och där har vi låtit de strängare reglerna i art- och habitatdirektivet stå modell. Det medför att även fåglar omfattas av den särskilda regeln om livsmiljöskydd.

Hur artskyddet ska genomföras i de areella näringarna har debatterats så länge som vi varit medlemmar i EU, men anpassningen har i praktiken varit svag. Frågan har dock hettat till under senare år då miljöorganisationerna tillåtits utmana Skogsstyrelsens förståelse av reglerna genom att överklaga till domstol, en ordning som krävs enligt EU-rätten. I ett sådant mål begärde Mark- och miljödomstolen i Vänersborg tolkningshjälp av EU-domstolen genom ett så kallat förhandsavgörande i två mål som vi kallar ”Skydda skogen” som kom i mars 2021. Det är dessa domar som Skogsstyrelsen nu säger sig ha analyserat, tillsammans med den rättspraxis som bildats i de svenska domstolarna därefter.

Dessa avgöranden har också avslöjat svagheterna i det svenska fågelskyddet i skogen.

Det är beklagligt att EU-domstolen i ”Skydda skogen” inte gav tydligare svar på några oklara rättsfrågor. Vi menar dock att Skogsstyrelsens analys av EU-rättspraxis och svensk praxis är alltför grund. Sedan vill vi också peka på en självklarhet, nämligen att EU-domstolen givetvis bara kan uttala sig om förståelsen av fågel- respektive art- och habitatdirektivet, inte om den del av artskyddsförordningen som kallas vår ”överimplementering”. Det starkare skyddet för fåglar styr vi alltså själva över så länge som vi inte går under den miniminivå som anges i fågeldirektivet.

Finns olika lösningar

I ”Skydda skogen” sade EU-domstolen till att börja med att förbudet mot att döda fåglar och förstöra bon och ägg gäller alla fåglar, även vardagliga arter. Det här är alltså något som följer direkt av fågeldirektivet och har upprepats av domstolen sedan sent 1980-tal efter en dom mot Tyskland. Kravet har alltså ingenting att göra med en svensk ”överimplementering”.

Hur man ska förstå förbudet mot avsiktligt dödande/förstörande har alltså diskuterats inom EU i 40 år och medlemsstaterna har valt olika lösningar. EU-kommissionen förespråkar användningen av försiktighetsåtgärder inför avverkning, förbudstider, förebyggande strategier genom skogsbruksplaner, dock under förutsättning att det finns bindande regler som tryggar arternas överlevnad. Bland medlemsstaterna finns flera exempel på ett sådant genomförande, till exempel förbud mot skogsbruksåtgärder som kan skada skyddsvärda fåglar under häckningstid med möjlighet att söka dispens för det fall åtgärden saknar betydelse för artens bevarandestatus. Andra tolkar ”avsiktskriteriet” eller använder ”signifikanskriterier” så att det blir möjligt att undvika förbudet med artspecifika försiktighetsåtgärder för särskilt skyddsvärda fåglar. Givetvis kan Sverige följa något av dessa spår.

När det sedan gäller ”individuella exemplar” var det ett uttalande som EU-domstolen gjorde för tillämpningen av motsvarande förbud för utvalda arter under art- och habitatdirektivet. Det har följaktligen ingen direkt betydelse för Sveriges fågelskydd. Det hindrar inte att våra domstolar sedan gammalt anser att det kan gälla, men då har det rört långsamt reproducerande arter av stort skyddsvärde som till exempel örnar. När en sådan påverkan befaras i exempelvis en prövning av vindkraftverk använder man sig av skyddsavstånd mot häckningsplatser eller flygvägar för födosök.

Möjlighet att kontrollera försämras

Den svenska ”överimplementeringen” av fågeldirektivet gäller som sagt skyddet av livsmiljöer. Det är alltså fråga om nödvändiga biotoper för hotade eller sårbara fåglar som duvhök, lavskrika, talltita och andra fåglar som Skogsstyrelsen anger som prioriterade för skydd. EU-domstolen har i rättsfallet om den polska urskogen Bialowieska ansett att motsvarande skydd för livsmiljöer finns för vilda fåglar genom andra regler i fågeldirektivet. Domen kan dock enligt vår mening inte tolkas så att detta skydd gäller för de fågelarter som inte är särskilt skyddsvärda. Och det är just med avseende på skogsbrukets inverkan på sådana skyddsvärda arter som de svenska domstolarna både före och efter ”Skydda skogen” har underkänt Skogsstyrelsens utredningar. Dessa avgöranden har också avslöjat svagheterna i det svenska fågelskyddet i skogen.

Det görs mellan 65 000 och 70 000 avverkningsanmälningar per år i landet. Informationen körs sedan i ett system för ”automatgranskning” med ett tjugotal kartskikt som flaggar för olika intressen: naturvärden, vattendrag, kulturmiljö, med mera. När en anmälan flaggas blir det handläggarens uppgift att göra en kontroll och se vilka hänsyn som behöver tas för att avverkningen ska uppfylla lagkraven. Fältbesök görs mycket sällan. Systemet bygger följaktligen helt på uppgifter i kartskikten och här finns stora skillnader över landet.

Mot den här bakgrunden framstår påståendena om ”bofinksskydd” som vilseledande.

Vi kunde visa i en undersökning för ett par år sedan att det i stort sett saknades information om arter i Skogsstyrelsens kartskikt i vissa regioner, vilket givetvis inte överensstämmer med de verkliga förhållandena i skogen. Någon systematisk inventering av naturvärden har heller inte skett sedan 2006. Det pågår också ett arbete inom myndigheten att rensa systemet från sådan information som betecknas som ”negativ” för markägarna. Det gäller inte bara nyckelbiotoper, utan även vilka fynddata som ska beaktas. Det betyder att myndighetens möjligheter att kontrollera avverkningar försämras ytterligare.

Vilseledande påståenden

Mot den här bakgrunden framstår påståendena om ”bofinksskydd” som vilseledande. Oavsett bevekelsegrunderna för utspelet, lade Skogsstyrelsen bränsle på brasan i en redan mycket infekterad debatt. I stället borde myndigheten vara tydlig i sina signaler mot landets skogsägare om att ett hållbart skogsbruk med inriktning på den gemensamma marknaden bygger på att man skyddar de prioriterade fåglarnas livsmiljöer. Debatten blir nog också en annan om det klargörs att den alls inte gäller bofinkar och talgoxar, utan om tjäderspelplatser, lövsumpskogar och liknande miljöer.